Tribunal Constitucional, Rol 13.576-22 CPR, Sentencia de Control de Constitucionalidad del Proyecto de ley que modifica la Ley N°14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, en materia de responsabilidad parental y pago efectivo de las deudas por pensiones de alimentos, correspondiente a los Boletines N°s 14.946-07 y 14.926-07 [30 de agosto de 2022].
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Tribunal Constitucional, Ro... by Andrés Retamales
Texto completo de la sentencia:
"2022
REPÚBLICA DE CHILE
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia
Rol 13.576-22 CPR
[30 de agosto de 2022]
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA LEY N° 14.908, SOBRE ABANDONO DE FAMILIA Y PAGO DE PENSIONES ALIMENTICIAS, EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PARENTAL Y PAGO EFECTIVO DE LAS DEUDAS POR PENSIONES DE ALIMENTOS, CORRESPONDIENTE A LOS BOLETINES N°s 14.946-07 Y 14.926-07
VISTOS Y CONSIDERANDO:
I. PROYECTO DE LEY REMITIDO PARA SU CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
PRIMERO:
Que, por oficio 408/SEC/22, de 22 de agosto de 2022, ingresado a esta Magistratura con igual fecha, el H. Senado ha remitido copia autenticada del Proyecto de Ley que modifica la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, en materia de responsabilidad parental y pago efectivo de las deudas por pensiones de alimentos, correspondiente a los Boletines N°s 14.946-07 y 14.926-07, aprobado por el Congreso Nacional, con el objeto de que este Tribunal Constitucional, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, Nº 1º, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad respecto de los artículos 19 quáter, 19 quinquies, 19 sexies, 19 septies y 19 octies, contenidos en el número 7, y el inciso segundo que se agrega al artículo 36 de la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, propuesto por el número 9, ambos del artículo 1° del proyecto de ley;
SEGUNDO:
Que, el Nº 1º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental establece que es atribución de este Tribunal Constitucional “[e]jercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación;”;
TERCERO:
Que, de acuerdo con el precepto invocado en el considerando anterior, corresponde a esta Magistratura pronunciarse sobre las normas del proyecto de ley remitido que estén comprendidas dentro de las materias que el Constituyente ha reservado a una ley orgánica constitucional.
II. NORMAS DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDAS A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD
CUARTO:
Que, las disposiciones del proyecto de ley remitido que han sido sometidas a control de constitucionalidad son las que se indican a continuación: “Artículo 1°.- Modifícase la ley N° 14.908, sobre abandono de familia y pago de pensiones alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se encuentra contenido en el artículo 7° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia, de la siguiente manera: (…) 7) Agréganse los siguientes artículos 19 quáter, 19 quinquies, 19 sexies, 19 septies y 19 octies, nuevos: “Artículo 19 quáter.- Procedimiento especial para el cobro de deudas de pensiones de alimentos. Si decretados los alimentos por resolución que cause ejecutoria en favor de las personas señaladas en los números 1°, 2° y 3° del artículo 321 del Código Civil, estando la deuda de alimentos liquidada y verificado el supuesto del número 3 del artículo 16 de esta ley, el tribunal competente deberá iniciar una investigación del patrimonio activo del deudor bajo reserva, para lo cual deberá revisar, dentro del plazo de tres días hábiles desde que se inició la investigación, en los sistemas de interconexión que mantiene con la Comisión para el Mercado Financiero, el Servicio de Impuestos Internos y otros servicios del Estado que estime pertinente, las cuentas bancarias, las cuentas de ahorro previsional voluntario y los instrumentos financieros o de inversión que el alimentante mantenga en las instituciones bancarias y financieras. En caso de encontrar cuentas bancarias, cuentas de ahorro previsional voluntario y/o instrumentos financieros o de inversión a nombre del alimentante, el tribunal tendrá un plazo de cinco días hábiles, desde que se inició la investigación, para dictar una resolución por medio de la cual se ordena oficiar a dichas instituciones bancarias y/o financieras a fin de que informen dentro de un plazo de diez días hábiles los saldos, movimientos y toda la información que se considere relevante para el pago efectivo de la deuda de alimentos. Una vez recibidos dichos oficios, el tribunal tendrá un plazo de tres días hábiles para dictar la resolución que ordena el pago de la deuda liquidada con dichos fondos. Con el objeto de cautelar los derechos derivados de la pensión de alimentos, la resolución que oficia a las instituciones bancarias y/o financieras, también deberá decretar una medida cautelar de retención de los fondos del deudor en las cuentas bancarias y/o instrumentos financieros o de inversión cuando aquellos sean habidos, hasta un monto equivalente al total de la deuda actualmente exigible, el que deberá ser expresado en la resolución. Esta medida surtirá efectos desde la notificación de la resolución a la respectiva entidad bancaria o financiera y antes de notificarse a la persona en contra de quien se dicte. Para estos efectos, el tribunal ordenará que la respectiva resolución sea primero notificada a la institución en que se encuentran los fondos e inmediatamente después a la persona en contra de quien se dictó. La entidad, tan pronto fuera notificada de la resolución, deberá comunicarla al titular de los fondos a través de los medios que establece el inciso segundo del artículo 12 bis de esta ley. Si se hubiere procedido a retener una suma que excede el total de la deuda, el alimentante una vez liquidada íntegramente la deuda podrá requerir la liberación de los fondos restantes. En dicho caso, para efectos de determinar sobre qué fondos ha de mantenerse la retención, se preferirá en primer lugar los dineros depositados en cuentas bancarias y cuentas de ahorro previsional voluntario y, en lo que faltare, aquellos instrumentos financieros o de inversión cuya liquidación resulte más sencilla o expedita. La resolución que ordena el pago de la deuda deberá individualizar las cuentas bancarias, las cuentas de ahorro previsional voluntario, los instrumentos financieros y/o de inversión del alimentante, según sea el caso, que se utilizarán para el pago total de la deuda, el monto específico y porcentaje de la deuda que se ordena pagar respecto de cada una de ellas y la individualización de la cuenta bancaria en que se debe realizar el pago. Notificada la resolución señalada en el inciso anterior, la respectiva institución tendrá un plazo de quince días hábiles para realizar la transferencia ordenada por el tribunal, bajo sanción de que, en caso de no hacerlo, se le aplique lo dispuesto en el artículo 18 de esta ley. Una vez iniciada la investigación regulada en este artículo, el tribunal revisará dentro del plazo de tres días hábiles dispuesto en el inciso primero de este artículo, por medio del sistema de interconexión, si existen otros alimentarios y/o alimentarias respecto del mismo alimentante, y en el evento de que ello así ocurra, dicha circunstancia será conocida conjuntamente y en un solo proceso por el tribunal competente que conozca de la causa vigente más antigua, el que deberá para efectos del pago prorratear los fondos habidos del alimentante entre cada una de las deudas alimentarias. A las alimentarias y/o alimentarios que no son solicitantes, se le efectuará el pago prorrateado por medio del presente procedimiento si, al menos, tienen una mensualidad de alimentos adeudada por parte del alimentante. Con todo, efectuado el prorrateo de la deuda por el tribunal competente, el plazo para el pago íntegro a los alimentarios y/o alimentarias no podrá exceder de veinticinco días hábiles desde el inicio de la investigación. En caso de que durante el procedimiento se haya dictado la medida cautelar de retención de fondos dispuesta en el artículo 12 bis de esta ley y que los fondos retenidos sean suficientes para el pago de la deuda de alimentos, el tribunal procederá directamente a ordenar el pago con estos fondos, de conformidad a lo señalado en el inciso segundo de este artículo. En caso de que los fondos retenidos sean insuficientes para el pago íntegro de la deuda, las actuaciones dispuestas en este artículo sólo tendrán por objeto buscar los fondos suficientes para pagar el saldo de la deuda. Artículo 19 quinquies.- Extraordinariamente, siempre que hubiere tres pensiones adeudadas continuas o discontinuas y el alimentante no mantenga fondos en cuentas bancarias o instrumentos financieros o de inversión, o que habiendo fondos éstos sean insuficientes para el pago de la deuda, la parte alimentaria podrá solicitar al tribunal que consulte, por vía de interconexión con la institución administradora de fondos de pensiones en la que se encuentra afiliado el alimentante, de los saldos que éste mantiene en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, comunicando a dicha entidad la prohibición de que el deudor cambie de institución de administración de fondos de pensiones. La obtención de la información señalada en este inciso y la dictación de la resolución que ordena el pago de la deuda liquidada se realizará dentro de un plazo de tres días hábiles contados desde la presentación de la solicitud que regula este artículo. Los recursos destinados al pago de deudas de pensiones alimenticias se regularán de la siguiente manera: 1. En el caso de que, al momento de presentar la solicitud de inicio de este procedimiento, el alimentante se encuentre a 15 años o menos de cumplir con la edad legal para ser beneficiario de la pensión de vejez, según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 3° del decreto ley N° 3.500, de 1980, el pago que se efectúe con cargo a la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias del deudor, no podrá exceder de un 50% de los recursos acumulados en ésta. 2. En el caso de que, al momento de presentar la solicitud de inicio de este procedimiento, el alimentante se encuentre a más de 15 años y menos de 30 años de cumplir con la edad para ser beneficiario de la pensión de vejez, según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 3° del decreto ley N° 3.500, de 1980, el pago que se efectúe con cargo a la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias del deudor, no podrá exceder de un 80% de los recursos acumulados en ésta. 3. En el caso de que, al momento de presentar la solicitud de inicio de este procedimiento, el alimentante se encuentre a más de 30 años de cumplir con la edad para ser beneficiario de la pensión de vejez, según lo dispuesto en el inciso primero del artículo 3° del decreto ley N° 3.500, de 1980, el pago que se efectúe con cargo a la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias del deudor, no podrá exceder de un 90% de los recursos acumulados en ésta. La resolución que ordena el pago de la deuda deberá individualizar la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias del afiliado al sistema privado de pensiones regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, que se utilizará para el pago de la deuda, el monto específico y porcentaje de la deuda que se ordena pagar respecto de aquella y la individualización de la cuenta bancaria en que se debe realizar el pago. El valor cuota del fondo de capitalización obligatoria, corresponderá al día en que la administradora previsional sea notificada de la resolución que ordena el pago de la deuda. El tribunal ordenará que la resolución por la que se dispone el pago sea notificada a la administradora de fondos de pensiones respectiva en el más breve plazo y por medios electrónicos. Artículo 19 sexies.- Para efectos de realizar el pago de la deuda con cargo a los fondos acumulados en la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias del deudor de alimentos referido en el artículo 19 quinquies, la administradora de fondos de pensiones deberá liquidar la cantidad de cuotas necesarias para obtener el monto en dinero correspondiente a la deuda ordenada pagar por el tribunal. El pago deberá efectuarlo la administradora de fondos de pensiones en la cuenta bancaria individualizada en la correspondiente resolución del tribunal, en un plazo de cinco días hábiles desde que le fuere notificada la resolución que ordena el pago de la deuda liquidada conforme lo dispuesto en el inciso final del artículo 19 quinquies, bajo sanción de que, en caso de no hacerlo, sea solidariamente responsable del pago de la obligación alimenticia conforme a las limitaciones establecidas en el inciso segundo del referido artículo. Los fondos con los que se pagará la deuda de alimentos, a los cuales hace referencia el artículo 19 quinquies, no constituirán renta o remuneración para ningún efecto legal y, en consecuencia, serán pagados en forma íntegra y no estarán afectos a comisiones o descuento alguno por parte de las administradoras de fondos de pensiones. Sin perjuicio de lo señalado en este artículo y en el artículo 19 quinquies, si el alimentante se encuentra percibiendo una pensión por vejez o invalidez de conformidad con el decreto ley N° 3.500, de 1980, no podrán pagarse las deudas de pensiones de alimentos con los recursos de su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, si los hubiere. Artículo 19 septies.- Dentro del plazo de tres días hábiles contados desde la presentación de la solicitud regulada en el artículo 19 quinquies, el tribunal revisará por medio del sistema de interconexión, si existen otros alimentarios y/o alimentarias a quienes se les adeude alimentos por el mismo alimentante. En el evento de que ello así ocurra, la solicitud será conocida conjuntamente y en un solo proceso por el tribunal competente que conozca de la causa vigente más antigua. Para efectos del pago de las deudas, el tribunal deberá prorratear los fondos disponibles del alimentante según las restricciones establecidas en el inciso segundo del artículo 19 quinquies entre cada una de las deudas alimentarias. A las alimentarias y/o alimentarios que no son solicitantes, se le efectuará el pago por medio del presente procedimiento si, al menos, tienen una mensualidad de alimentos adeudada por parte del alimentante. Además de las menciones señaladas en el inciso tercero del artículo 19 quinquies, la resolución que el tribunal dicte en el caso tratado en este inciso deberá consignar el monto y porcentaje de los fondos con que se pagará cada una de las deudas. Artículo 19 octies.- En contra de las resoluciones que ordenan el pago, señaladas en los artículos 19 quáter, 19 quinquies, 19 sexies y 19 septies de esta ley, no procederá recurso alguno.”. (…) 9) Intercálase, en el artículo 36, el siguiente inciso segundo nuevo: “No podrán ser candidatos a gobernadores regionales, consejeros regionales, alcaldes o concejales, quienes tengan una inscripción vigente en el Registro Nacional de Deudores de Pensiones de Alimentos.”.
III. NORMAS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUE ESTABLECEN EL ÁMBITO DE LAS LEYES ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES RELACIONADAS CON EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO
QUINTO:
Que, el artículo 77, inciso primero, de la Carta Fundamental, señala que “Una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República. La misma ley señalará las calidades que respectivamente deban tener los jueces y el número de años que deban haber ejercido la profesión de abogado las personas que fueren nombradas ministros de Corte o jueces letrados.”;
SEXTO:
Que, el artículo 111, inciso séptimo, de la Constitución, dispone lo siguiente: “La ley orgánica constitucional respectiva establecerá las causales de inhabilidad, incompatibilidad, subrogación, cesación y vacancia del cargo de gobernador regional, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 124 y 125.”;
SÉPTIMO:
Que, el artículo 113, inciso sexto, de la Carta Fundamental, prescribe lo que a continuación se transcribe: “Cesará en su cargo el consejero regional que durante su ejercicio perdiere alguno de los requisitos de elegibilidad o incurriere en alguna de las inhabilidades, incompatibilidades, incapacidades u otras causales de cesación que la ley orgánica constitucional establezca.”;
OCTAVO:
Que, el artículo 118, inciso primero, constitucional, norma lo siguiente: “La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. Los alcaldes serán elegidos por sufragio universal de conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades, durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos sucesivamente en el cargo hasta por dos períodos.”;
NOVENO:
Que, el artículo 119, inciso primero, de la Constitución, dispone que: “En cada municipalidad habrá un concejo integrado por concejales elegidos por sufragio universal en conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades. Durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos sucesivamente en el cargo hasta por dos períodos. La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al alcalde.”
IV. NORMA DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO QUE REVISTE NATURALEZA DE LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL
DÉCIMO:
Que, de acuerdo con lo expuesto en los considerandos precedentes, corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre las normas consultadas del proyecto de ley remitido y que están comprendidas dentro de las materias que la Constitución ha reservado a una ley orgánica constitucional. En dicha naturaleza jurídica se encuentra la disposición que se señalará a continuación. Artículo 1°, numeral 9°, del proyecto de ley
DÉCIMO PRIMERO:
Que, la anotada disposición en examen modifica el artículo 36 de la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se encuentra contenido en el artículo 7° del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia. Se establece una nueva inhabilidad que impide presentar candidaturas a los cargos de gobernadores regionales, consejeros regionales, alcaldes y concejales, a las personas que mantengan una inscripción vigente en el Registro Nacional de Deudores de Pensiones de Alimentos creado por la Ley N° 21.389;
DÉCIMO SEGUNDO:
Que, dicha disposición incide en el ámbito orgánico constitucional reservado por la Constitución en sus artículos 111, inciso séptimo; 113, inciso sexto; 118, inciso primero; y 119, inciso primero, al regular cuestiones relativas a las inhabilidades que afectan a quienes pudieran postular a las recién señaladas funciones públicas. Así, se innova al establecer nuevas condiciones habilitantes, lo que ha de ser regulado por ley orgánica constitucional. En las anotadas disposiciones constitucionales se ha reservado a dicho legislador la regulación de las causales de inhabilidad, incompatibilidad, subrogación, cesación y vacancia de los cargos de gobernador regional y consejero regional, alcanzando también a las materias concernientes a la elección del alcaldes y concejales. Por lo indicado, la modificación del artículo 1°, numeral 9°, del proyecto de ley remitido a control preventivo de constitucionalidad, norma materias que ostentan naturaleza jurídica de ley orgánica constitucional. Este criterio jurisprudencial ha sido sostenido, entre otras, en la STC Rol N° 1308-09, c. 9°, examinando la conformación del consejo regional; en la STC Rol N° 364-02, al declarar que las normas sobre subrogación, suplencia y vacancia del cargo de alcalde ostentan dicho carácter; y en la STC Rol N° 412-04, c. 6°, razonando que abarcan el ámbito orgánico constitucional las modificaciones efectuadas al actual artículo 74 la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2006, del Ministerio del Interior, en que se regula la situación de quienes “[n]o podrán ser candidatos a alcalde o a concejal”, y que mantiene el criterio asentado ya en la STC Rol N° 50-88, c. 2°, examinando el proyecto de ley que se transformó en la Ley N° 18.695. Unido a lo anterior, ha de tenerse presente que las inhabilidades para la postulación a los cargos de gobernador regional y consejero regional, en tanto requisitos o condiciones necesarias para el acceso a dichas funciones públicas, abarca el ámbito orgánico constitucional establecido por la Constitución también a través de su artículo 124, inciso primero, en que se establece como requisitos de acceso “tener los demás requisitos de idoneidad que la ley señale”, remisión que debe entenderse realizada a la ley orgánica constitucional, lo que ha de ser declarado.
V. NORMAS CONSULTADAS DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO SOBRE LAS CUALES EL TRIBUNAL NO EMITIRÁ PRONUNCIAMIENTO
DÉCIMO TERCERO:
Que, el artículo 1, numeral 7°, del proyecto de ley, al introducir los artículos 19 quáter, 19 quinquies, 19 sexies, 19 septies y 19 octies, a la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el artículo 7 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia, no alcanza a la ley orgánica constitucional, en tanto se regulan cuestiones procedimentales vinculadas a las competencias que ya ostentan los Tribunales de Familia, de conformidad con la Ley N° 19.968, relativas a los procedimientos especiales y extraordinarios para el cobro de deudas de pensiones de alimentos que debe realizar dicha judicatura, criterio recientemente sostenido por este Tribunal en la STC Rol N° 12.080-21, c. 9°, examinando la Ley N° 21.389, de noviembre de 2021, que creó el Registro Nacional de Deudores de Pensiones de Alimentos, cuyo articulado no se estimó que abarcaba el ámbito orgánico constitucional, criterio que se seguirá en lo resolutivo de la presente sentencia;
DÉCIMO CUARTO:
Que, las restantes disposiciones del proyecto de ley no son propias de las leyes orgánicas constitucionales antes mencionadas, ni de otras leyes que tengan dicho carácter.
VI. NORMA ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO QUE EL TRIBUNAL DECLARARÁ CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DÉCIMO QUINTO:
Que, el artículo 1°, numeral 9°, del proyecto de ley, que introduce un nuevo inciso segundo al artículo 36 de la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se encuentra contenido en el artículo 7° del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia, es conforme con la Constitución Política.
VII. INFORMES DE LA CORTE SUPREMA EN MATERIAS DE SU COMPETENCIA
DÉCIMO SEXTO:
Que, conforme rola a fojas 28 y siguientes, en lo pertinente se ha oído previamente a la Corte Suprema y se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 77 de la Constitución Política, conforme consta en Oficio N° 102-2022, de 17 de mayo de 2022, dirigido al H. Senado, y en Oficio N° 168-2022, de 10 de agosto del mismo año, dirigido a la Comisión Especial de la Mujer y la Igualdad de Género de dicha Corporación.
VIII. CUMPLIMIENTO DE LOS QUÓRUM DE APROBACIÓN DE LAS NORMAS DEL PROYECTO DE LEY EN EXAMEN
DÉCIMO SÉPTIMO:
Que, de los antecedentes tenidos a la vista, consta que la norma sobre la cual este Tribunal emite pronunciamiento, fue aprobada, en ambas Cámaras del Congreso Nacional, con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Constitución Política.
Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los artículos 77, inciso primero; 93, inciso primero; 111, inciso séptimo; 113, inciso sexto; 118, inciso primero; y 119, inciso primero, de la Constitución Política de la República y lo prescrito en los artículos 48 a 51 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de esta Magistratura, SE DECLARA:
I. QUE EL ARTÍCULO 1°, NUMERAL 9°, DEL PROYECTO DE LEY, QUE INTRODUCE UN NUEVO INCISO SEGUNDO AL ARTÍCULO 36 DE LA LEY N° 14.908, SOBRE ABANDONO DE FAMILIA Y PAGO DE PENSIONES ALIMENTICIAS, CUYO TEXTO REFUNDIDO, COORDINADO Y SISTEMATIZADO SE ENCUENTRA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 7° DEL DECRETO CON FUERZA DE LEY N° 1, DE 2000, DEL MINISTERIO DE JUSTICIA, ES CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
II. QUE NO SE EMITE PRONUNCIAMIENTO, EN EXAMEN PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD, DE LAS RESTANTES DISPOSICIONES DEL PROYECTO DE LEY, POR NO REGULAR MATERIAS RESERVADAS A LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL.
DISIDENCIAS
Acordada con el voto en contra de los Ministros señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, quienes estimaron materia de ley orgánica constitucional las disposiciones contenidas en el artículo 1, numeral 7°, del proyecto de ley, que introduce los artículos 19 quáter, 19 quinquies, 19 sexies, 19 septies y 19 octies, a la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el artículo 7 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia, por las razones que a continuación se señalan:
1°. Que, a través de la modificación al anotado cuerpo legal, se innova en las funciones y atribuciones de los Juzgados de Familia, al menos en los siguientes aspectos: a) Confiere nuevas atribuciones, en cuanto, con motivo del procedimiento especial para el cobro de deudas de pensiones de alimentos que se crea en el artículo 19 quáter, se les impone iniciar una investigación del patrimonio activo del deudor bajo reserva, revisar, dentro del plazo de tres días hábiles desde que se inició la investigación, en los sistemas de interconexión que mantiene con la Comisión para el Mercado Financiero, el Servicio de Impuestos Internos y otros servicios del Estado que estime pertinente, las cuentas bancarias, las cuentas de ahorro previsional voluntario y los instrumentos financieros o de inversión que el alimentante mantenga en las instituciones bancarias y financieras, revisando también si existen otros alimentarios; se le ordena oficiar -con la medida cautelar que impone el inciso segundo-, en caso de encontrar cuentas bancarias, cuentas de ahorro previsional voluntario y/o instrumentos financieros o de inversión a nombre del alimentante, a dichas instituciones a fin que informen los saldos, movimientos y toda la información que se considere relevante para el pago efectivo de la deuda de alimentos y para ordenar, en su caso, el pago de la deuda liquidada con dichos fondos. b) Asimismo, en cuanto dicho artículo impone a la Judicatura de Familia, en caso de que durante el procedimiento se haya dictado la medida cautelar de retención de fondos dispuesta en el artículo 12 bis y que los fondos retenidos sean suficientes para el pago de la deuda de alimentos, ordenar el pago con estos fondos. c) En fin, el artículo 19 quinquies atribuye a la Judicatura referida, siempre que haya tres pensiones adeudadas continuas o discontinuas y el alimentante no mantenga fondos en cuentas bancarias o instrumentos financieros o de inversión, o que habiendo fondos éstos sean insuficientes para el pago de la deuda, resolver la solicitud de la parte alimentaria en orden a que consulte, por vía de interconexión con la institución administradora de fondos de pensiones en la que se encuentra afiliado el alimentante, de los saldos que éste mantiene en su cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, comunicando a dicha entidad la prohibición de que el deudor cambie de institución de administración de fondos de pensiones.
2°. Que, con lo anterior se entregan nuevas atribuciones a los Juzgados competentes en materia de Familia, cuestión que incide en la ley orgánica constitucional prevista en el artículo 77, inciso primero, de la Constitución, en tanto no se trata de cuestiones sólo procedimentales, sino que, antes de ello, crean y estructuran funciones jurisdiccionales nuevas que inciden tanto en las atribuciones como en la organización de los tribunales señalados en la disposición constitucional, materia cuya competencia está reservada al legislador orgánico constitucional, pues, de lo contrario, si ya formaran parte del haz de competencia de esos Juzgados, carecería de sentido y oportunidad que el legislador haya regulado especialmente estas materias, las que persiguen una finalidad social largamente anhelada.
El Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR conforme lo anterior, estuvo también por declarar la inconstitucionalidad del artículo 19 octies que se incorpora a la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, a través del artículo 1° N° 7, del proyecto en examen, en tanto la imposibilidad de interponer recursos en contra de las resoluciones que dicte el Juez de Familia atenta contra el derecho a un justo y racional procedimiento, del que es parte integrante el derecho de las partes a interponer recursos.
El Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, y las Ministras señoras MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y DANIELA MARZI MUÑOZ, votaron por declarar inconstitucional el artículo 1° N° 9 del proyecto de ley examinado, que introduce un nuevo inciso segundo al artículo 36 de la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el artículo 7 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia, atendidas las siguientes razones:
1°. El proyecto de ley incorpora una nueva causal de inhabilidad para llegar a ser candidato, y por ende, para ser elegido, en alguno de los cargos de elección popular a que se refiere. Se impone así una restricción para el ejercicio del derecho político de optar a cargos electivos, denominado de sufragio pasivo, que la Constitución reconoce a todo ciudadano (art. 13, inc. segundo).
2°. Si bien las inhabilidades afectan a quienes buscan acceder al Parlamento, ellas también se aplican a los que aspiran a otros cargos de elección popular, como son justamente aquellos a que se refiere el precepto del proyecto y que actualmente están afectos a las inhabilidades contempladas en las leyes orgánicas constitucionales N°s 19.175, en lo relativo a los cargos de gobernadores y consejeros regionales (arts. 23 bis y 32) y 18.695, en relación a los cargos de alcaldes y concejales (art. 74).
3°. Con respecto a las inhabilidades parlamentarias, esta Magistratura ha señalado que “constituyen un conjunto de prohibiciones de elección y de ejecución de actos determinados respecto de quienes aspiran a un cargo de diputado o senador o lo están ejerciendo, inhabilidades que pueden ser absolutas, si consisten en la falta de alguno de los requisitos que la Constitución señala para ser elegido diputado (artículo 44) o senador (artículo 46), y relativas, si afectan las candidaturas y el ejercicio del cargo parlamentario. Estas últimas pueden ser, a su vez, preexistentes (artículo 54), si impiden ser candidatos a parlamentarios, y sobrevinientes” (artículo 57) (STC Rol N° 190, c. 9°), sosteniendo además que las prohibiciones parlamentarias, dentro de las cuales se encuentran las inhabilidades, tienen la “finalidad de cautelar y asegurar la independencia global de los diputados y senadores, tanto respecto del Poder Político cuanto de los diferentes grupos de presión, sean económicos o sociales, y de preservar la respetabilidad y la dignidad del cargo de parlamentario” (STC Rol N° 1.357). De lo anterior resulta que quien quiera presentarse como candidato a un cargo de elección popular, en primer lugar, no puede afectarle una causal de inhabilidad absoluta, lo cual supone cumplir con los requisitos de elegibilidad respectivos, siendo el principal el de ser ciudadano, para lo cual se le exige ser chileno, haber cumplido dieciocho años de edad y no haber sido condenado a pena aflictiva (art. 13, inciso primero, de la Carta Fundamental). En segundo lugar, pese a poseer las condiciones de elegibilidad, no puede ser inhábil en forma relativa, ya sea por haber desempeñar determinados cargos o encontrarse en las situaciones específicas que se indiquen. Se trata de cautelar las instituciones frente a influencias que pudieren afectar las votaciones o el ejercicio de potestades públicas y consecuentemente de no permitir que sean candidatos quienes no pueden ser válidamente elegidos.
4°. Como ha dicho la Corte Interamericana de Derechos Humanos, todas las restricciones al derecho a acceder a un cargo electivo “atienden a un propósito que debe ser útil y oportuno y necesario para satisfacer el interés público que las explican” (CIDH caso Yatama vs Nicaragua, 2005, párrafo 218), por lo que la causal de prohibición de elección a los cargos regionales y comunales que indica el proyecto de ley, consistente en mantener una inscripción vigente en el Registro Nacional de Deudores de Pensiones de Alimentos, debe enmarcarse en los fines que persiguen las inhabilidades, es decir, ya para velar por la autonomía para evitar conflictos de interés de quien pretenda asumir un cargo electivo, ya para preservar la dignidad en el cargo. Pues bien, por una parte, no se observa que tal limitación se imponga para evitar la eventual influencia indebida que pueda proyectar la candidatura en la elección. Por otra parte, en cuanto al segundo objetivo que persiguen las inhabilidades, es decir, aquel relacionado con garantizar la dignidad en el cargo, cabe recordar que, constituyendo las inhabilidades un obstáculo que impide el ejercicio del derecho político a optar a un cargo de elección popular y, por ello, a una forma de participación popular que es característica de una república democrática (art. 4° de la Carta Fundamental), ellas son de carácter excepcional y de derecho estricto, por lo que no cabe interpretarlas por analogía.
5°. La Carta Fundamental contempla una restricción que se funda en la dignidad en el cargo cuando impone como exigencia para obtener la calidad ciudadana -y, por lo tanto, para optar a un cargo de elección popular- no haber sido condenado a pena aflictiva (art. 13). Se considera que quien se encuentra en tal situación no está en condiciones de ejercer sus derechos políticos porque ha tenido una conducta personal grave que constituye una deslealtad con el Estado y por ello no es merecedor de confianza (Acta de la Comisión Ortúzar, sesión 66, p. 28). Ello supone que la persona haya sido condenada mediante una sentencia judicial definitiva y ejecutoriada por ser responsable de un delito merecedor de tan elevada pena. Tal requisito es concorde con lo que expresa el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos cuando al reconocer, en su número 1, el derecho de todos los ciudadanos a “ser elegidos en elecciones periódicas auténticas” (letra b) y “de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”(letra c), establece luego, en su número 2, que “la ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
6°. Ahora bien, la Ley N° 21.389, buscando promover y garantizar el cumplimiento de las pensiones alimenticias, creó el Registro de Deudores de Pensiones de Alimentos con el objeto tanto de incentivar al alimentante de priorizar el pago de las pensiones de alimentos sobre otras deudas, como de ordenar que determinados organismos que interactúan con los alimentantes retengan y paguen directamente las pensiones adeudadas. Enmarcado en tales propósitos, el actual art. 36 de la Ley 14.908, incorporado por la mencionada Ley N° 21.389, dispone que los diputados y senadores y demás personas que ejercen otros cargos de elección popular -entre quienes se encuentran tanto los gobernadores y consejeros regionales como los alcaldes y concejales- que mantengan deudas alimenticias deben autorizar, en forma previa a la asunción en el cargo, a que la institución respectiva proceda a retener de sus remuneraciones y pagar directamente al alimentario la deuda con un recargo del 20%, para, luego de que ella se extinga, seguir reteniendo el monto de la pensión alimenticia.
7°. Pues bien, la norma del proyecto que agrega un nuevo inciso segundo al referido art. 36 de la Ley N° 14.908 para imponer un nuevo requisito al acceso a un cargo público que, si bien tiene un fin legítimo e idóneo, como es el de establecer un mecanismo para incentivar al pago de la deuda, no resulta necesario, por cuanto existe otro medio menos restrictivo para lograr la misma finalidad, resultando además desproporcionado, al impedir el ejercicio del derecho político de acceso al cargo público de elección popular y de participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional, estableciendo asimismo una discriminación arbitraria.
8°. En efecto, la restricción resulta innecesaria porque, como ya se explicó, la misma regla legal actualmente permite para forzar el cumplimiento del deber alimenticio de quienes desempeñan un cargo de elección popular, instrumento, por lo demás, que resulta mucho más eficaz que el diseñado por el proyecto de ley que analizamos, por cuanto se descuenta de una remuneración cierta, permitiendo la adecuada retención y pago de la deuda alimenticia por parte del organismo a que pertenezca el electo. 9°. Asimismo, la prohibición resulta desproporcionada para el fin que persigue, ya que impide del todo el ejercicio del derecho a optar, en igualdad de condiciones, a un cargo de elección popular (art. 13, inc. segundo), atropellando con ello además el derecho a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional (art. 1, inciso cuarto). Se trata de un obstáculo que, por una parte, no se justifica para poder ejercer la función en forma independiente y, por otra, no se funda en la dignidad en el cargo, ya que el hecho de encontrarse inscrito en el Registro de Deudores de Pensiones de Alimentos, sin que exista una condena impuesta por un juez penal y por un delito que merezca pena aflictiva, resulta una restricción al derecho de sufragio pasivo que no está autorizada ni por la Constitución ni por tratados ratificados por Chile y que se encuentran vigentes (art. 5, inc. segundo), como son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 25) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 23), señalando esta última que sólo cabe por condena por juez competente en proceso penal. 10°. A ello se suma que la norma propuesta establece una discriminación arbitraria, por cuanto afecta sólo a quienes busquen postular a los cargos de elección popular de gobernador y consejero regional y de alcalde y concejal comunal, sin incluir a otros cargos de esa índole, como son los de diputados y senadores. Estos últimos, si se encuentran inscritos en el Registro de Deudores sólo deben autorizar, antes de asumir el cargo, que se les retenga lo que adeuden como pensión alimenticia -de acuerdo con lo que dispone actualmente el mismo precepto que se modifica-, sin que la diferencia entre quienes postulen a los cargos parlamentarios y los que opten a los que se refiere el proyecto de ley que ha sido sometido al control de este Tribunal tenga una justificación racional, por lo que vulnera el inciso segundo del numeral 2 del art. 19 de la Constitución. 11°. Por todo lo anteriormente expuesto, a juicio de estos ministros disidentes, el nuevo inciso segundo que el proyecto de ley intercala al art. 36 de la Ley N° 14.908 es inconstitucional y debió ser eliminado del proyecto de ley sujeto al control de esta Magistratura.
Los Ministros señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, estuvieron por declarar orgánico constitucional el artículo 1, N°s 1, 4 y 5, del proyecto de ley, en tanto se modifican los artículos 1°, inciso tercero, 10, inciso primero, y 16, respectivamente, de la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el artículo 7 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia del proyecto de ley, al regular materias reservadas a la ley orgánica constitucional prevista en el artículo 77, inciso primero, de la Carta Fundamental, toda vez que se imponen diversos deberes a los Jueces de Familia para cumplir con los fines de la normativa en examen.
El Ministro señor NELSON POZO SILVA estimó que corresponde únicamente al ámbito orgánico constitucional previsto en los artículos 111, inciso séptimo, y 113, inciso sexto, de la Constitución, la normativa que el proyecto de ley introduce al artículo 36 de la Ley N° 14.908, sobre Abandono de Familia y Pago de Pensiones Alimenticias, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el artículo 7 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2000, del Ministerio de Justicia, en tanto la Constitución sólo ha reservado a dicho legislador la regulación de las inhabilidades para el acceso a los cargos de gobernador regional y consejero regional, lo que no se extiende a los cargos de alcalde y concejal, criterio restrictivo que, estima, debió seguirse en la presente sentencia.
PREVENCIÓN
Los Ministros señores CRISTIAN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y MIGUEL ANGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ previenen que, junto con considerar que el artículo 1° N° 7) del proyecto de Ley es de naturaleza Orgánica Constitucional, es necesario tener presente algunos aspectos de constitucionalidad en relación con los saldos que se mantienen en las cuentas de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, fondos de afectación especifica relativos a los fines de seguridad social establecidos en la Constitución y en la Ley:
1°. Que, esta Magistratura ha expresado que las cotizaciones inciden en el derecho de seguridad social tutelado en el artículo 19 N° 18 de la Carta Fundamental, conforme al cual se otorga un mandato especial al Estado para garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. Por lo mismo, el legislador las entiende a las cotizaciones como de propiedad del trabajador, por lo que se está en presencia de dineros pertenecientes o de propiedad del trabajador, tutelados por el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, habida consideración que tales cotizaciones se extraen de la remuneración devengada a favor del afiliado (STC 3058 cc. 9 a 12);
2° Que, siendo tales cotizaciones obligatorias de dominio del trabajador su objeto es única y exclusivamente el financiamiento de pensiones de vejez, sobrevivencia o de orfandad; cualquier otro destino altera los fines propios señalados en la Constitución, que obliga al Estado a supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social;
3° Que, el legislador obró adecuadamente, desde la perspectiva constitucional, al momento de establecer, en el artículo 80 de la Ley N° 20.255 sobre reforma previsional, la forma de pago de la compensación económica mediante la transferencia de fondos previsionales desde la cuenta de capitalización del cónyuge que deba compensar a la cuenta de capitalización del cónyuge compensado, sujeta a la limitación de que tal traspaso no puede exceder el cincuenta por ciento de los recursos acumulados en la cuenta de capitalización del cónyuge obligado a satisfacer la referida compensación. Este precepto es conforme a la Constitución en cuanto no altera la finalidad de dichos fondos previsionales. Cambian de propiedad más no de destino;
4°. Que , por el contrario la disposición contenida en el artículo 1° N° 7) del Proyecto sujeto a control preventivo opera como una sanción al deudor alimentante, en que directamente el juez de familia ordena la retención de fondos previsionales habidos en la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, lo que hace se esté ante una norma jurídica que presenta inadaptabilidad con el artículo 19 numerales 18 y 24 constitucional y, además, con el artículo 19 N° 7 letra h) del mismo texto fundamental;
5°. Que, la Corte Suprema, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 77 constitucional, evacúa el informe requerido por la mencionada norma, mediante oficio N° 102-2022, de fecha 17 de mayo del año en curso expresa que: ”En todo caso, al afectar fondos previsionales, y en definitiva el derecho de propiedad, el proyecto podría ser cuestionado por su constitucionalidad, considerando además la finalidad única con que están concebidos”, criterio que reitera en oficio N°168-2022, de fecha 10 de agosto de 2022 que, aunque advierte la superación de algunas observaciones realizadas por el Supremo Tribunal, otras quedan en el proyecto de ley, por lo que reiteran tales reparos;
6°. Que, en el mismo orden de ideas, el legislador pretirió lo señalado por la Carta Fundamental en el artículo 19 N°7 letra h) que dice “No podrá aplicarse como sanción la pérdida de los derechos previsionales”. Al efecto, esta Magistratura ha manifestado “Que … la exclusividad de la competencia legislativa en la determinación de las penas como en la fijación de sus modalidades de cumplimiento, resulta que lo que corresponde al Tribunal Constitucional es cerciorarse de que las penas obedezcan a fines constitucionalmente lícitos y de que no se vulneren los limites precisos que la misma Carta ha impuesto como, por ejemplo, en el caso del artículo 19 N° 1, que prohíbe la aplicación de apremios ilegítimos, del artículo 19 N° 7, inciso segundo, letreas g) y h), que impiden establecer la pena de confiscación de bienes o la pérdida de los derechos previsionales, todo lo cual tiende, finalmente, a dar cumplimiento al deber que el inciso segundo del artículo 5° de la Constitución impone a los órganos del Estado en orden a respetar y promover los derechos esenciales del ser humano”(STC 786 c.30);
7°. Que, toda sanción cualquiera sea su naturaleza, constituye un mal causado, sea por la administración o por orden de la justicia a una persona como efecto de una acción u omisión contraria a la ley. Como expresa García de Enterría, la sanción consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho, imposición de una obligación de pago sea que corresponda a una multa o a una deuda legal o por mandato judicial (García de Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás Ramón (2000). Curso de Derecho Administrativo. Tomo II (7ª edición). Madrid: Civitas Ediciones, p 161). Conforme a ello, la dictación de la resolución que ordena el pago de la deuda de alimentos liquidada en los fondos existentes en la cuenta de capitalización individual de cotizaciones obligatorias es, sin rebozo, una sanción sobre los derechos previsionales del deudor que implica aspectos constitucionales que, en su momento, habrá que atender;
8°. Que, resulta ilustrativo considerar acerca de la materia, la discusión promovida en la sesión 115ª, de la Comisión Constituyente, consignada en las actas oficiales, en cuanto se consideró que los derechos previsionales constituyen una institución de naturaleza jurídica distinta a toda otra, y que la idea al consagrar el derecho fundamental referido consiste en proscribir como pena o como sanción la confiscación de los derechos previsionales;
9°. Que, de los antecedentes expuestos, cabe considerar las situaciones de constitucionalidad que la vigencia de los artículos 19 quinquies y 19 sexies agregados a la Ley N°14.908, por el artículo 1° N° 7) del proyecto de ley controlado preventivamente por esta Magistratura, puede ocasionar.
Redactaron la sentencia las señoras y los señores Ministros que la suscriben. Comuníquese al H. Senado, regístrese y archívese. Rol N° 13.576-22-CPR.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta, Ministra señora Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida, y por sus Ministros señor Cristian Omar Letelier Aguilar, señor Nelson Roberto Pozo Silva, señor José Ignacio Vásquez Márquez, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Rodrigo Patricio Pica Flores y señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz.
Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza."
